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杜鹏：对深入实施积极应对人口老龄化国家战略的思考
“十五五”时期是我国从老龄社会迈向超老龄社会的关键阶段。截至2025年年底，我国65周岁及以上老年人口达2.24亿人，占总人口15.9%。预计2031年前后，该比重将突破20%，届时我国将进入超老龄社会。“十五五”期间，老年人口预计净增约6000万人，年均超过1000万人，这是我国老年人口规模增长最快的五年。目前，农村地区以及东北三省、上海等部分省市已率先进入超老龄社会，长三角、川渝地区紧随其后。面对这一人口发展新常态，亟须深化对老龄工作的认识，准确研判当前战略实施中的突出短板，提出针对性对策，为深入实施积极应对人口老龄化国家战略提供坚实支撑。
推动老龄工作高质量发展需要确立的新认识
从“老年友好”迈向“全龄友好”，重塑老龄社会治理理念。老年友好型社会建设已取得诸多成效，但这一理念也存在一定局限性：易将老年阶段从完整生命历程中抽离出来，切断生命各阶段之间的因果联系；易将代际关系简化为资源竞争关系，造成代际心理隔阂。进入老龄社会，单纯依靠末端补偿回应老年阶段需求，财政代价将越来越高。应当推动治理理念从“老年友好”转向“全龄友好”，将“投资于人”贯穿全生命周期，以生命历程的连续性和整体性为认识基础，通过制度安排衔接不同阶段的资源需求，使个体在每一阶段都能获得与自身发展任务相匹配的支持，实现代际共融与全龄共治共享。
重新认识老年人的主体性价值，推动“养”“为”并重。老年人不应仅被视为社会保障的被动受益者。从教育和健康人力资本存量看，新增老年人口中受过中等及以上教育的比例持续提高，60后、70后相继进入老年阶段，其健康状况、知识水平和参与意愿均优于以往同龄群体。积极推动老年社会参与从“被动养老”向“主动贡献”转变，既是对既往人力资本投入的延续性回报，也有助于缓解劳动力供给收缩压力，使老年人继续成为社会财富的创造者。
当前战略实施中的突出短板
城乡之间、区域之间养老服务资源分布失衡。养老服务资源向城市中心区域和大型社区集中，农村地区、县域、老旧城区服务可及性差。农村整体步入超老龄社会，但养老服务设施覆盖率远低于城市。县域层面统筹能力不足，乡镇敬老院等存量资源未能有效盘活。
养老服务供给结构存在供需错配。日常生活照料供给相对充足，失能照护、认知症干预、临终关怀等专业服务供给不足，呈现“重生活、轻照护”的供给格局，老年人刚性照护需求难以得到有效满足。
老年人能力评估标准衔接不畅。长期护理保险已进入全面建制阶段，但失能等级评估标准尚未统一。同一老年人在不同部门往往被评定为不同失能等级，评估结果不互认，老年人需多次评估、重复申请。评估结果也难以作为养老服务补贴、机构入住等其他政策的通用依据。
养老服务队伍总量不足与技能不高并存。养老护理员供给缺口持续扩大，从业人员社会地位低、薪资待遇低、专业化程度低、流动性高，现有人员多数为农村转移劳动力或城市再就业人员，年龄偏大、学历偏低，难以满足失能失智老人的专业照护需求。
普惠养老服务供给体系尚不健全。缺乏统一的定价标准和准入规范，各地实践模式差异较大。财政补贴以投向供给端为主，未能有效转化为老年人的实际购买力。受制于投资回报周期长、利润率低等因素，社会资本参与意愿不足。
跨部门政策协同不够。涉老政策分散在卫健、民政、人社、医保等多个部门，制度接口和数据标准缺少统一设计，各自为政现象仍较为突出，老龄工作“九龙治水”格局尚未根本改变。
深入实施国家战略的重点方向
将农村普惠养老服务体系建设纳入乡村全面振兴规划统一考核。加快实现养老服务补贴、护理补贴和高龄津贴的城乡同标准、同覆盖。将分散的乡镇敬老院整合为区域养老服务中心，在保障特困人员供养需求的同时，面向社会老人开放普惠床位。
完善财政补贴方式，逐步从“补供方”为主转向“补需方”为主。加快推广养老服务消费券、护理补贴等需方补贴措施，把选择权交给老年人，倒逼服务机构在价格和质量上形成良性竞争。
建立全国统一的失能等级评估标准并推动结果跨部门、跨地区互认共享。由国务院统筹，医保、民政、卫健等部门联合制定国家标准，评估结果同时作为长护险待遇、养老服务补贴、机构入住、家庭养老床位等多项政策的通用依据。
实施养老服务人才职业技能提升专项计划。建立基于职业技能等级的薪酬分配制度，将养老护理员纳入城市积分落户、公租房保障等政策覆盖范围。在普通高校和职业院校扩大老年服务与管理类专业招生规模，并依托大型养老机构建设实训基地。
建立普惠养老服务价格形成机制。制定普惠养老服务的成本构成、定价原则和调价程序，使价格形成有章可循。明确中央和地方在普惠养老领域的财政事权与支出责任，建立稳定的补贴资金来源渠道，增强政策可预期性。
完善涉老政策跨部门协调机制。建议提高领导层级，建立老龄工作联席会议制度，统一各部门涉老服务的标准和接口，推动教育、健康、就业、社会保障各领域政策围绕全生命周期协同调整，破除制度衔接壁垒。（来源：中国社会报）
（作者杜鹏系中国人民大学人口与健康学院院长、教授）
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